CHANTIER N° 02 : Grande réforme fiscale

Engager une grande réforme fiscale et budgétaire qui permette la transition vers la fin de la dépendance à la rente. Engager une grande réforme fiscale qui permette la transition vers la fin de la dépendance à la rente.  Celle-ci comportera trois axes : i) des mesures pour augmenter le rendement des impôts et taxes existants, inclus la fin de la plupart des exonérations et niches fiscales actuelles, tout en réduisant le niveau moyen de pression fiscale ; ii) la réforme de la fiscalité locale et l’introduction de nouveaux impôts (fonciers notamment) et sources de revenus locaux ; iii) l’identification de recettes et d’économies budgétaires pour soutenir la transition fiscale. La politique budgétaire, pluriannuelle, sera réformée afin de réduire les dépenses de l’Etat et réduire les subventions et transferts indus, inefficaces ou qui alimentent la dépendance à la rente pétrolière.

 

Inverser les parts de la fiscalité pétrolière et ordinaire dans le budget de l’Etat : la transition fiscale en chiffres.

L’objectif de la réforme fiscale est de réduire progressivement la dépendance du budget de l’Etat envers la fiscalité pétrolière. En 2012, cette dernière a financé 72% du budget. L’objectif de la transition fiscale est de baisser cette part à 50% en 2020, et 20% en 2030. Pour réussir cette transition fiscale, et maintenir le budget de l’Etat à des niveaux qui permettent de financer les politiques de diversification et de redistribution proposées, une augmentation conséquente des recettes ordinaires est nécessaire. En supposant que le budget de l’Etat reste sensiblement constant en proportion du PIB hors hydrocarbures, les projections de 2012 à 2030 permettent de visualiser l’ampleur de la transition fiscale, l’augmentation des niveaux de collecte des impôts existants et le montant que les nouveaux impôts devront collecter.

En se basant sur l’hypothèse qu’en l’absence de réforme fiscale, les taux de prélèvement des impôts ordinaires en pourcent du PIB restent constants (18% en 2012), ces projections permettent d’évaluer le niveau d’augmentation des recettes que le système fiscal devra générer pour réduire cette dépendance du budget de l’Etat envers la fiscalité pétrolière (premier graphe ci-dessous). En 2020, ce sont près de 1000 milliards de DA de recettes ordinaires supplémentaires qui devront être générées, en plus de ce que le système fiscal actuel est capable de récolter. Ce montant correspond à 6% du PIB hors hydrocarbures. Cela signifie que la capacité de collecte de l’impôt (hors fiscalité pétrolière) devra être augmentée d’un tiers d’ici2020. A2030, ce sont près de 2700 milliards de DA de recettes additionnelles qui devront être générées (8% du PIB hors hydrocarbures).

Ces recettes additionnelles proviendront de deux sources : i) l’augmentation de la capacité de collecte sur la base de l’assiette actuelle (diminution des exonérations fiscales, renforcement des capacités de collecte, etc.) ; ii) l’introduction de nouveaux impôts. En supposant une amélioration sensible des taux de collecte de la TVA, de l’IBS et de l’IRG (taux qui passeraient, grâce à la réforme, progressivement de 6.6% du PIB hors hydrocarbures pour la TVA en 2012, à 9% en 2020, et de 7.6% en 2012 à 9% également en 2020 pour l’IBS et l’IRG), on peut estimer le niveau des impôts supplémentaires à introduire  (voir figures ci-dessous): 570 milliards DA en 2020 (4% du PIB hors hydrocarbures) et plus de 2000 milliards DA en 2030 (6% du PIB hors hydrocarbures). Ces nouvelles sources de recettes proviendront d’une nouvelle fiscalité locale et de nouveaux prélèvements. Une grosse partie de l’augmentation des recettes provenant aussi de la croissance du secteur hors hydrocarbures qui génèrera ainsi des recettes plus importantes.

 

La transition fiscale en chiffres : niveau des recettes fiscales additionnelles à générer.

Réforme fiscale, réforme budgétaire et transformation de l’économie : un ensemble indissociable

La réforme fiscale proposée devra aller de pair avec une réforme budgétaire qui visera à réduire les dépenses publiques inefficaces, introduire le ciblage dans les transferts sociaux (chantier 4), identifier de nouvelles sources de recettes budgétaires (nous en proposons plusieurs, notamment par la valorisation de certains actifs immobiliers publics) et maitriser la masse salariale de la fonction publique sur le moyen-terme.

Cette transition fiscale repose aussi sur l’augmentation significative de la croissance hors-hydrocarbures, la croissance du nombre d’entreprises et la formalisation accrue de l’économie nationale. Ce chantier fiscal ne peut être appréhendé que dans le cadre plus global d’une diversification économique qui aura été amorcée et d’une croissance accélérée. L’assiette d’impôts s’élargira en conséquence, le nombre de contribuables augmentera (entreprises, employés du secteur formel, etc.) ainsi que la création de richesse et donc, les revenus fiscaux.

Il ne s’agit donc pas d’une augmentation généralisée des impôts dans un contexte de faible croissance, mais d’identification de nouvelles sources de recettes pour soutenir la transition fiscale et réduire la dépendance à la fiscalité pétrolière. Au contraire, afin de soutenir la croissance, les taux d’IBS devront diminuer davantage entre 2014 et 2020. Néanmoins la capacité de collecte des impôts devra augmenter, les sources d’impôts (notamment locales) devront être étendues et les exonérations et niches fiscales inefficaces réduites.

 

Principes directeurs de la réforme

Universalité de l’impôt. Tous les contribuables doivent être égaux devant l’impôt et doivent payer des impôts. Les exonérations totales et autres niches fiscales seront ainsi éliminées. Les incitations fiscales prendront la forme de taux réduits – même très faibles dans certains cas (ex. exportateurs ou secteurs stratégiques à forte externalités) – mais toutes les entreprises et tous les salariés seront soumis à un niveau minimum d’imposition.

Simplicité. Le système fiscal devra évoluer vers un système simplifié, basé sur un nombre limité d’instruments reposant sur de larges assiettes. Le nouveau système fiscal limitera au possible la multiplicité d’instruments basés sur des assiettes étroites.

Une pression fiscale relativement faible. Durant cette phase de transformation de l’économie et d’accélération de la croissance et de la diversification, la pression fiscale sera réduite et sera maintenue à un niveau relativement faible jusqu’à 2020 au moins. Les incitations fiscales doivent être alignées sur l’objectif de croissance et de diversification, notamment par les exportations. Néanmoins, l’assiette doit être élargie et l’efficacité de la collecte et de la lutte contre la fraude fiscale devra être grandement renforcée en parallèle.

Progressivité.  Le niveau de fiscalité du capital devra progressivement converger vers le niveau de la fiscalité du travail. Le principe d’un plafond de prélèvement total pourrait être introduit pour maintenir à un niveau raisonnable la fiscalité sur les hauts revenus

Créer le lien entre fiscalité et redevabilité de l’Etat au niveau local. L’introduction d’une fiscalité locale, en complément du système de péréquation existant, apportera des sources supplémentaires de revenus pour les collectivités locales et créera un lien entre le citoyen et les institutions locales, afin de rendre ces dernières plus redevables. Les nouveaux instruments de fiscalité locale devront être également simples, à l’assiette large et limités en nombre.

La réforme fiscale proposée s’appuiera sur trois axes complémentaires et sera mise en œuvre de manière progressive entre 2014 et 2020, afin de maintenir un niveau d’impôt avantageux durant cette transition économique.

 

Les trois axes de la réforme fiscale

1. Augmenter la collecte de l’impôt, réduire les exonérations et dépenses fiscales et étendre l’assiette.

La réforme fiscale que nous proposons, repose sur l’élargissement de l’assiette actuelle, la baisse des exonérations et le renforcement de la collecte. Il s’agira de :

Simplification de la fiscalité, des procédures et renforcement de la collecte :

• En cohérence avec la nouvelle politique économique qui vise à encourager l’emploi formel et la formalisation des activités économiques (voir 4^e pilier), les procédures de calcul, de préparation et de paiement des impôts seront radicalement simplifiées. Autant que possible, tous les impôts et taxes seront appliqués sur un nombre limité d’assiettes communes et l’unification des paiements et des formulaires sera la norme. Les déclarations et paiements en ligne de tous les impôts et taxes seront généralisés au plus tard au 1^er janvier 2017. L’objectif de cet effort majeur de simplification est de réduire l’évasion fiscale et d’inciter le maximum d’entreprises et de citoyens de s’acquitter de leurs impôts.

• En parallèle, la capacité de collecte de l’administration des impôts doit être renforcée afin de redistribuer l’effort fiscal et de faire peser la collecte des impôts non plus sur les seuls revenus des employés de l’administration et des grandes entreprises mais aussi sur les professions libérales, les commerçants et toutes les activités économiques. Un système national d’information et d’identification fiscale[1] qui soit lié à toutes les administrations traitant avec les entreprises sera mis en place sur la base d’un identifiant commun d’entreprise, qui couvrira l’ensemble des acteurs économiques : entreprises commerciales, entreprises individuels, micro-entrepreneurs, professions libérales, etc. Cet identifiant permettra de lier les bases de données de la DGI, de la CNAS, de la CASNOS et l’ensemble des caisses de sécurité sociale, du CNRC, de la Banque d’Algérie, des Douanes et de toutes les administrations économiques.[2] Ceci afin de permettre de développer de meilleurs outils de lutte contre la fraude fiscale, de mettre en place des systèmes d’évaluation des risques d’évasion pour mieux cibler les inspections, et d’étendre l’assiette des contribuables économiques. Ces actions doivent naturellement être entreprises en cohérence avec les mesures d’incitation à migrer de l’informel au formel.

• Le système des contrôles fiscaux devra en parallèle être renforcé afin d’améliorer son efficacité et de réduire l’arbitraire et l’incertitude qu’il peut faire peser sur les entreprises. Le système de planification des contrôles fiscaux basé sur l’évaluation des risques sera renforcé et le pouvoir discrétionnaire des agents de l’inspection en termes de sélection des entreprises à contrôler sera limité. Des mesures de lutte contre les abus, la corruption et l’arbitraire seront mises en place pour protéger les contribuables : (i) procédures d’appel simplifiées ; (ii) numéros gratuits de plaintes pour corruption ; (iii) audit aléatoires des contrôles fiscaux en cours.

Extension de l’assiette, réduction des taux et baisse des dépenses fiscales :

• Durant la phase d’amorçage de la stratégie de diversification (voir 2^ème Levier de Rupture), et jusqu’à 2020, l’impôt sur les bénéfices des sociétés sera abaissé davantage, pour atteindre un niveau qui soit des plus compétitifs dans le bassin méditerranéen (autour de 20%). Au-delà de 2020, selon les ressources disponibles, le taux d’IBS pourrait être progressivement augmenté pour atteindre la moyenne des pays concurrents de l’Algérie. Ce taux sera appliqué à l’ensemble du bénéfice, sans distinction selon l’utilisation de ces bénéfices.^[3] Le même taux sera appliqué, que ces derniers soient réinvestis ou distribués aux actionnaires.

• Les dividendes versés aux actionnaires continueront à être également taxés par le biais de l’impôt sur le revenu, mais feront l’objet d’un abattement dans le calcul de l’assiette imposable de l’IRG afin que cette double taxation ne soit pas excessive. Le taux global et effectif de taxation des dividendes sera ainsi abaissé. Il s’agit d’inciter les actionnaires et propriétaires des entreprises à opter vers le réinvestissement de leurs bénéfices, sans toutefois atteindre des niveaux de prélèvement sur les dividendes qui dés-incitent l’entreprenariat ou qui poussent à l’évasion fiscale. Le principe général est que les revenus du travail et ceux du capital soient, à terme, taxés au même niveau. Le taux d’imposition effectif des revenus des dividendes dans le calcul de l’IRG sera ainsi déterminé afin que le niveau total de prélèvement sur les dividendes (IBS + IRG) n’excède pas le taux d’imposition du travail, et converge vers un niveau similaire. Une règle simple de plafonnement du niveau de prélèvement sur les dividendes pourrait par exemple être mise en place. Aussi, des abattements fiscaux sur l’imposition des dividendes seront mis en place pour accompagner le développement des marchés financiers (introductions en bourse) et les secteurs prioritaires (exportateurs, etc.).

• En contrepartie de cette baisse d’impôt généralisée pour encourager l’investissement, le niveau des exonérations et des dépenses fiscales sera baissé de manière drastique. Une revue exhaustive de toutes les exonérations et niches fiscales sera conduite afin de les réduire au maximum. A partir de l’exercice 2015, l’assiette de l’impôt, tant pour les particuliers que pour les entreprises, aura un nombre très limité d’exceptions et d’exonérations. La fin des exonérations fiscales et parafiscales permettra non seulement de compenser la baisse d’impôts sur les bénéfices des sociétés, mais de dégager des recettes supplémentaires en étendant l’assiette et en réduisant ses « trous ». Les niches fiscales seront supprimées et remplacées par des abattements et réductions de taux lorsque ces derniers sont justifiés (secteurs stratégiques, industries naissantes, exportateurs, secteurs à fortes externalités, etc.). Le principe de base qui guidera la politique fiscale est que tous les revenus soient taxés, même à des niveaux très bas pour maintenir des incitations, notamment pour les exportations et les investissements.

• De manière générale, les exonérations totales d’impôt seront abolies et remplacées par des niveaux qui peuvent être très bas, notamment pour les activités exportatrices (droits de douanes minimaux sur les importations entrant dans la production de biens exportés, application d’abattements fiscaux proportionnels à la part du chiffre d’affaires provenant des activités exportatrices, etc.) ou d’’autres activités économiques au fort potentiel d’externalités, ou dans des secteurs stratégiques et bénéfiques à la croissance et à la diversification.

• L’exonération totale de l’impôt sur les bénéfices des sociétés ou de toute activité économique sera proscrite. Des taux réduits pourront être appliqués pour certains investissements jugés stratégiques, selon des critères précis et transparents.

• Aligner progressivement la fiscalité du travail à la fiscalité des revenus du capital (incluant l’imposition foncière), afin de réduire le déséquilibre de la collecte d’impôt qui repose de manière disproportionnée sur les retenues à la source sur les salaires, de la fonction publique notamment.

• Des systèmes de crédits d’impôts pourraient être mis en place dans certains cas, en lieu des abattements sur l’IBS (par exemple pour les investissements dans la recherche, ou l’acquisition de technologies avancées et brevetées, ou l’investissement dans des équipements à faible consommation d’énergie ou dans des travaux d’aménagement visant à réduire la consommation énergétique des immeubles et habitations).

• Abolir les exonérations en place pour certaines activités agricoles (céréales, dates, légumes secs, etc.). L’agriculture sera entièrement fiscalisée par l‘impôt foncier qui s’appliquera à toutes les propriétés, mais dont le taux à l’hectare variera selon les types de culture, le potentiel de développement et le niveau nécessaire d’incitation à développer l’activité agricole. Les incitations prendront éventuellement la forme de taux réduits pour certaines activités, ou pour encourager l’agrégation des terres, les sorties de situation d’indivision (en introduisant un nouveau statut de Groupement Economique d’Indivisaires qui bénéficiera de taux d’imposition réduits) et la constitution de sociétés agricoles sous forme de SPA.

 

2. Refonte de la fiscalité locale.

L’essentiel des ressources de communes et des Wilayas provient de la Taxe sur l’Activité Professionnelle (TAP) et de la TVA. Ces dernières sont centralisées et redistribuées dans un système de péréquation. L’impôt foncier, qui devrait être une autre source de fiscalité locale n’est pas maitrisé et son rendement est faible. Plus de 75% des communes sont déficitaires et endettées et le lien que devraient établir les citoyens entre le paiement de leurs impôts et taxes et la qualité des services publics locaux n’existe pas. Créer ce lien, rendre les autorités locales plus comptables devant les contribuables, et augmenter les recettes fiscales requiert une réforme profonde de la fiscalité locale, tout en maintenant un système centralisé de péréquation qui permette de redistribuer les recettes fiscales de l’Etat des collectivités aisées vers les collectivités démunies. Nous proposons de :

Etendre l’assiette et introduire de nouvelles sources de revenus locaux :

• Généraliser la taxe foncière sur les habitations à l’ensemble des communes, en augmenter le taux et améliorer le rendement de sa collecte. Un cadastre fiscal sera mis en place pour recenser de manière périodique les niveaux de loyer réels sur lesquels sera indexée la taxe d’habitation (ce cadastre fiscal sera accessible au public et disponible sur internet). Le taux, qui pourrait être voté par les APC, varierait selon les communes dans une fourchette qui pourrait être fixée par la loi (par exemple, entre 2 et 10% du montant du loyer de marché dans le quartier en question).

• Un droit hypothécaire pour le recouvrement de la taxe foncière (c’est à dire la possibilité de saisir l’actif et le liquider) pourrait être introduit pour améliorer le rendement de collecte de cet impôt foncier. Ce droit hypothécaire serait aussi probablement nécessaire pour les syndics de copropriété pour le recouvrement des frais de copropriété.

• Introduire un nouvel impôt foncier local sur les actifs économiques et résidentiels (ce dernier pourrait être plus élevé pour le foncier économique non utilisé, notamment le foncier industriel où la constatation de non-activité est aisée, mais aussi l’immobilier commercial). Cet impôt foncier local sera basé sur la valeur de marché des terrains et habitations (informations du cadastre fiscal). Il sera plus élevé pour les terrains non bâtis et couvrira les grandes exploitations agricoles de plus de50 hectares. Cette fiscalité foncière locale sera accompagnée par des mesures favorisant une transparence accrue des transactions foncières. Outre les recettes fiscales supplémentaires qu’il procurera aux communes, cet impôt permettra de fluidifier le marché foncier et le marché immobilier et de lutter contre les fausses pénuries et la spéculation.

• Rendre effective la taxe d’occupation du domaine public communal pour les installations de transport d’électricité, des hydrocarbures, et des télécommunications.

• Allouer les frais d’immatriculation des véhicules aux recettes de la fiscalité locale.
• Revoir la tarification des prestations de services publics communaux pour les aligner sur les coûts qu’elles engendrent pour les communes. ^[4]

• Les loyers de l’immobilier d’habitation et des locaux à usage économique seront ajustés sur les prix de marché à compter du 1^er janvier 2016. En outre, afin d’améliorer la valorisation du patrimoine communal et d’identifier de nouvelles sources de recettes locales, un recensement des biens communaux et leur évaluation sera réalisé dans chaque commune.

• Valoriser le patrimoine public en instaurant une tarification de l’utilisation du domaine public (par exemple pour le stationnement automobile). Les APC pourront en outre mettre en concession ou en location une partie de leur patrimoine pour générer de nouvelles recettes (ex. zones d’activité commerciales, marchés, etc.).

• Préciser par la loi quelles nouvelles sources d’impôts, de redevances et de financement locaux les communes seront libres d’introduire, notamment ceux qui sont directement liés aux services communaux. Par exemple : l’introduction d’une redevance télévision et satellite ; redevance pour financer l’aménagement, l’entretien et le nettoyage des espaces de loisirs (plages, parcs, patrimoine historique, etc.) ; concession à des sociétés privées de la collecte des amendes de stationnement (sabots, etc.) dont les recettes reviendront aux communes, etc.

Renforcer les capacités des collectivités locales à collecter l’impôt :

• Afin d’éviter les dérives et abus qui risqueraient d’accompagner la mise en place de ces impôts locaux, ces derniers seront introduits progressivement (en trois phases : 2015, 2018, puis 2020), à mesure que les capacités locales d’audit, d’inspections, d’identification des assiettes (foncières notamment) et des contribuables économiques,  et de traitement des réclamations et conflits fiscaux soient renforcés.

•  Les Chambres Régionales des Comptes (qui dépendent de la Cour des Comptes) seront fortement renforcées en capacités humaines et en systèmes d’information pour notamment auditer les circuits de dépenses et de recettes des collectivités locales. Ces dernières, au nombre de 22 aujourd’hui, seraient regroupées en un nombre plus limité, couvrant six à huit régions du territoire (correspondant aux régions sanitaires proposées dans le chapitre 3. Santé) afin de concentrer les compétences.

Abolition de la TAP et renforcement du système de péréquation :

• La TAP sera abolie le 1^er janvier 2017. Ses recettes seront remplacées par une augmentation de la TVA et par les recettes générées par la réforme de la fiscalité locale (nouveaux impôts et taxes, notamment foncières). En plus de l’augmentation de la TVA, la période 2014-2016 sera consacrée à une profonde réforme du système de déclaration et de déduction de la TVA payée sur les intrants. Un effort considérable de simplification des procédures, de généralisation de la télé-déclaration, de télépaiement,[5] de catégorisation des opérateurs en classe de risque de fraude, et d’amélioration de la relation administration fiscale / contribuable sera fourni. L’objet et de réduire le niveau des transactions non déclarées et d’encourager la formalisation. Cette réforme devrait mener à des taux de collecte de TVA bien supérieurs aux taux actuels.

• Afin d’améliorer le système de péréquation entre communes du territoire national, le Fonds Commun des Collectivités Locales (FCCL) sera réformé :

• Allouer une plus grande partie des recettes de la TVA au FCCL. Actuellement de 10%, ce taux pourrait être augmenté à 15% pour compenser la localisation de la TAP. La part des recettes de la vignette automobile allouée au FCCL pourrait aussi être augmentée, de 20% actuellement, à 30%.

• Réviser la formule de péréquation afin de mieux tenir compte des besoins de dépenses des communes et de leur niveau de richesse. En sus de la population, des critères tels que l’infrastructure, la superficie et la dispersion de la population et des activités économiques, la longueur du réseau routier, etc.

 

3. Economies budgétaires et identification de sources de recettes transitoires

• Engager un plan national de rationalisation des dépenses de l’Etat et des subventions afin de réduire le budget de fonctionnement et de mieux cibler les transferts sociaux en réduisant leur niveau global. Outre la réduction progressive des subventions d’énergie (chantier 3) et un meilleur ciblage des transferts sociaux (chantier 4), des objectifs quantifiés de réduction des dépenses seront fixés pour chaque ministère afin de réduire le train de dépenses de l’Etat dans le moyen-terme, notamment la masse salariale.

• Réaliser un recensement national quantifiant la valeur marchande des actifs immobiliers et économiques de l’Etat, afin d’identifier des actifs qui n’ont pas de valeur stratégique, afin de préparer un plan de désengagement permettant de générer des ressources budgétaires supplémentaires durant la phase de transition fiscale allant à 2020 : privatisation d’entreprises publiques dans certains secteurs concurrentiels, vente de terrains du domaine national, vente de licences et de concessions dans des secteurs oligopolistiques, etc.

• Identification de nouvelles sources de revenus pour l’Etat, Par exemple :
  • Tarification de services marchands à des niveaux plus conformes aux prix du marché (transport, télécommunications, énergie) ;
  • Introduction systématique des péages sur les grands axes autoroutiers ;
  • Introduction de nouvelles taxes et renforcement de la fiscalité écologique (transports, énergie et carburants) ;
  • Développement de la collecte de recettes publicitaires sur les espaces publiques.
  • A partir du recensement de l’immobilier d’habitation et de l’immobilier à usage économique propriété de l’Etat, les loyers seront ajustés sur les prix de marché à compter du 1^er janvier 2015, sur la base du futur cadastre fiscal.